В последние несколько месяцев значительно усилилась дискуссия о перспективах дальней­шего реформирования налоговой системы. Можно выделить два основных подхода к со­вершенствованию налогового законодательства.

Первый подход — это отказ от продолжения ранее существовавшей тенденции снижения на­логовой нагрузки на экономику, а также от ко­ренного пересмотра действующей налоговой системы. В рамках данного подхода приоритет отдается совершенствованию налогового адми­нистрирования и некоторых локальных аспектов налогового законодательства. Данный подход к совершенствованию налогового законодательст­ва используется в подготовленном Минфином России проекте основных направлений налого­вой политики на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов. Основные предложения дан­ного документа сводятся к следующему:
— отказ дальнейшего снижения налоговой на­грузки на экономику;
— техническое совершенствование налогового законодательства, включающее в себя предло­жения:
— исключить из перечня документов, необхо­димых экспортерам для подтверждения права на нулевую ставку налога, выписку банка о посту­плении экспортной выручки;
— позволить налоговым органам принимать к вычету часть заявленной к вычету суммы НДС (сейчас при несогласии налоговых органов с от­
— дельными позициями в декларации отклоняется весь документ);
— увеличить размер налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц, предоставляемых налогоплательщикам, на обеспечении которых находится ребенок, с 600 до 800 рублей;
— увеличить предельный размер дохода, до достижения которого налогоплательщик имеет право на применение стандартного налогового
вычета по налогу на доходы физических лиц с 20000 рублей до 40000 рублей;
— рассмотреть в среднесрочной перспективе вопрос об индексации величины налоговой базы ЕСН, при достижении которой начинают применяться пониженные налоговые ставки, в соответствии с темпами прироста инфляции или заработной платы;
— ввести институт консолидированной налоговой отчетности при исчислении налога на прибыль;
— изменить состав амортизационных групп таким образом, чтобы сократить сроки полезного использования отдельных видов амортизируемых основных средств;
— внести в налоговое законодательство принцип «возврата льготы» в отношении амортизационной премии и ускоряющих коэффициентов при начислении амортизации. В случае, если ор ганизация применяла ускоряющие коэффициенты при начислении амортизации или пользовалась амортизационной премией, то при продаже такого основного средства ранее, чем через 5 лет, сумма ускоренной амортизации или амортизационной премии подлежит восстановлению в налоговой базе и при определении финансового результата от продажи основного средства неучитывается. Также предусматривается запрещение применения ускоренного коэффициента амортизации при повторном лизинге или сублизинге основных средств;
— установить ограничения по сроку и по размеру прибыли, направляемой на погашениеубытка поглощаемых компаний;
— предоставить налоговые каникулы по НДПИ для компаний, осуществляющих разработку месторождений на шельфе;
— предусмотреть отход от практики применения нулевой ставки налога для попутного нефтяного газа и увеличить ставки НДПИ при добыче газа природного.

В целом необходимо отметить, что рассмат­риваемые основные направления налоговой по­литики на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов в основном соответствуют уровню экономического развития страны и стоящим пе­ред ней целям и задачам.

Второй подход — это существенное снижение налоговой нагрузки на экономику в целях уско­рения темпов экономического роста. Для описа­ния основных черт данного подхода целесооб­разно проанализировать бюджетные последст­вия от реализации предложений Министерства

экономического развития и торговли по предла­гаемым им первоочередным мерам налоговой политики (табл. 1) (Письмо Заместителя Мини­стра экономического развития и торговли Рос­сийской Федерации С.С.Воскресенского Замес­тителю Министра финансов С.Д. Шаталову от 07.04.2008 №4242-СВ/Д01 «О первоочередных мерах налоговой политики»)

Таблица 1. Оценка выпадающих доходов бюджетной системы Российской Федерации, % ВВП

*общая сумма потерь доходов бюджетной системы является заниженной, так как для ряда предлагаемых мер объем выпадающих доходов не поддается точной оценки. Кроме того, существуют значительные трудности в определении того насколько активно хозяйствующие субъекты будут использовать вновь возникшие «лазейки» в налоговом законодательстве для минимизации своих налоговых обязательств.

Даже если абстрагироваться от сути предла­гаемых в рамках второго подхода мер по сниже­нию налоговой нагрузки (хотя большинство из них представляются небесспорными), а скон­центрироваться только на ответе на вопрос, воз­можно ли столь существенное сокращение нало­говой нагрузки в современной России, то второй подход к налоговой реформе представляется не­реализуемым.

При текущей мароэкономической ситуации существенное снижение налогового бремени без соответствующего снижения бюджетных расходов невозможно. Этому есть, по меньшей мере, две причины.

Во-первых, зависимость доходов федерально­го бюджета от конъюнктуры мировых цен на энергоносители постепенно снижается, но оста­ется на достаточно высоком уровне. При неста­бильности мировых цен на энергоносители сни­жение налогового бремени увеличивает риск не­сбалансированности бюджетной системы. В таблице 2 представлена динамика доходов фе­дерального бюджета в 2000-2007 гг.

Таблица 2 Доходы федерального бюджета в 2000-2007 гг. (в % ВВП)

Как видно из представленных в таблице дан­ных, ненефтегазовый дефицит федерального бюджета в 2007 году составили порядка 3,3% ВВП, а доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета превы­сила 37%. При этом необходимо отметить, что часть ненефтегазовых доходов федерального бюджета (например, поступления по налогу на прибыль организаций) также в значительной степени зависят от конъюнктуры цен на энерго­носители.

Одновременно необходимо отметить, что в настоящее время не существует надежных методик прогнозирования нефтяных цен. Сущест­вующая неопределенность в развитии мирового нефтяного рынка отражается и в среднесрочных прогнозах мировых цен на нефть. В таблице 3 приведены результаты опроса Reuters, прове­денного в декабре 2007 г. с участием более 20 различных организаций, разрабатывающих та­кие прогнозы. Как видно из приведенных дан­ных, прогнозы цены нефти сорта Брент на 2010 г. находятся в диапазоне от 55,75 долл./барр. до 86,8 долл./барр.

Таблица 3 Прогноз цены нефти Брент в 2008-2010 гг. организациями-участниками опроса Reuters (декабрь 2007 г.), долл./барр.

Чем дальше горизонт планирования, тем больше увеличивается разброс в оценках нефтя­ных цен. Согласно базовому варианту последне­го прогноза Международного энергетического агентства ОЭСР (далее МЭА), опубликованного в ноябре 2007 г., мировая цена на нефть, опре­деляемая как средняя цена нефти, импортируемой в страны ОЭСР, к 2015 г. снизится до 60 долл./барр. (в ценах 2006 г.), после чего будет крайне медленно расти до 62 долл./барр. (в це­нах 2006 г.) в 2030 г., или 108 долл./барр. в но­минальном выражении. В сценарии высоких темпов экономического роста прогнозируется, что мировая цена на нефть в 2030 г. составит 87 долл./барр. (в ценах 2006 г.). Можно отметить, что последний прогноз МЭА достаточно замет­но повышен по сравнению с предыдущим про­гнозом данной организации, в котором предпо­лагалось, что цена на нефть составит 47,8 долл./барр. в 2015 г. и 55 долл./барр. в 2030 г. (в ценах 2005 г. источник World Energy Outlook 2006. OECD/IEA, 2006.).

Прогноз мировых цен на нефть, разработан­ный Министерством энергетики США в 2007 году, предполагает возможность колебания нефтяных цен в пределах от 34,1 до 89,1 долл. за баррель в период до 2020 года. При существую­щей неопределенности внешнеэкономической конъюнктуры прогнозирование налоговых до­ходов федерального бюджета следует базиро­вать на максимально консервативном прогнозе внешнеэкономической конъюнктуры.

Во-вторых, начиная с 2004 года, наметилась тенденция увеличения доли расходов федераль­ного бюджета в ВВП.

Рисунок 1 Расходы федерального бюджета в 2004-2020 гг. (в % к ВВП) *

* Прогноз расходов федерального бюджета на 2008-2020 гг. сделан на основании Концепции долгосрочной стратегии социально-экономического развития РФ, разработанной Министерством экономического развития и торговли РФ. Расчеты были сделаны исходя из предположения о том, что увеличение государственных расхо­дов, предусмотренное Концепцией, осуществляется за счет федерального бюджета. При этом покрытие дефи­цита Пенсионного фонда производится за счет доходов федерального бюджета и, соответственно, учитывается в качестве расходов федерального бюджета (до тех пор, пока ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не превысит 4,7% ВВП, начиная с 2011 г.) и средств Фонда национального благосостояния (при превышении ненефтегазового дефицита в 4,7% ВВП, начиная с 2011 г.).

Как видно из представленных на рисунке 1 данных, расходы федерального бюджета суще­ственно выросли по сравнению с уровнем 2004 года (15,8% ВВП) и составили в 2007 году 18,1% ВВП. При этом Концепцией долгосрочной стра­тегии социально-экономического развития РФ, разработанной Министерством экономического развития и торговли РФ, предусматривается значительный рост расходов на образование, здравоохранение, фундаментальные исследова­ния и содействие научно-техническому прогрес­су, государственные капвложения и покрытие дефицита пенсионной системы из федерального бюджета для поддержания нормы замещения (отношения средней пенсии к средней заработ­ной плате) на уровне 30%. В результате, расхо­ды федерального бюджета могут возрасти к 2020 году до 21,9% ВВП. Очевидно, что столь существенный рост расходов федерального бюджета не только не позволит снизить налого­вое бремя на экономику, но и потребует допол­нительной мобилизации доходов.
Таким образом, сочетание значительной не­стабильности бюджетных доходов из-за колебаний внешнеэкономической конъюнктуры со значительным ростом бюджетных расходов (при том, что многие из расходных обязательств но­сят долгосрочный характер и не могут быть опе­ративно сокращены без роста социальной на­пряженности) обуславливает необходимость от­каза от приводимой ранее политики снижения налогового бремени.

Вместе с тем проведение социально-экономических преобразований, интеграция России в мировую экономику неизбежно требу­ют поправок в налоговое законодательство. По­этому основной акцент в реформировании нало­гового законодательства должен быть сделан на повышение качества налогового администриро­вания, повышение нейтральности и эффектив­ности основных налогов.