До 2007 года государство всего дважды ис­пользовало возможность создания государст­венных корпораций. В 1999 году одновременно с вводом организационно-правовой формы «го­сударственная корпорация» была создана госу­дарственная корпорация «Агентство по реструк­туризации кредитных организаций». В 2003 году был принят закон, предусматривающий созда­ние государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов». Нормы о государствен­ных корпорациях были фактически «спящими», в них не было внесено никаких изменений и до­полнений.

Таким образом, до 2007 года государ­ственные корпорации создавались в исключи­тельных случаях, в финансовой сфере на стыке полномочий Правительства РФ и Центрального банка РФ. В соответствующих законах создание этих корпораций «вплеталось» в более широкий контекст регулирования в соответствующих об­ластях, а само создание корпораций четко пози­ционировалось, как инструмент, а не самостоя­тельная сверхзадача. При этом в законах весьма подробно определялись принципы и порядок деятельности данных корпораций, а также регу­лирование в соответствующих областях, что в известной мере компенсировало чрезмерную рамочность базовых норм закона о некоммерче­ских организациях (1996 г), определившего го­сударственную корпорацию как самостоятель­ную организационно-правовую форму.

Ситуация принципиально изменилась в 2007 году, когда были приняты федеральные законы о создании 6 крупных государственных корпо­раций с весьма значимыми задачами экономиче­ского, социального и политического характера:

Таблица 1

Созданные в 2007 году государственные кор­порации глубоко различны как по истории сво­его возникновения, так и по своим задачам и функциям. Если создание Банка развития, Фон­да содействия реформированию ЖКХ можно рассматривать как некие элементы эволюции в применении организационно-правовой формы «государственная корпорация», то создание дру­гих государственных корпораций существенно выбивается из этой линии и в значительно большей степени связано с реализацией отрас­левых (секторальных) приоритетов, а также кор­ректировкой административной системы. Эти корпорации получили широкий набор функций, значительные объемы государственного имуще­ства (средства федерального бюджета и Стаби­лизационного фонда — в 2007 году в объеме по­рядка 760 млрд. руб.; различные производствен­ные и финансовые активы), обеспечивающие их деятельность на длительную перспективу.

Процесс создания государственных корпора­ций сразу же породил множество дискуссий о рациональности такого рода деятельности госу­дарства. При этом реакцию на создание государ­ственных корпораций в 2007 году можно охарактеризовать как преимущественно скептиче­ски-настороженную. По нашему мнению, такая реакция в значительной мере определялась сле­дующими особенностями28 формирования этих структур:

Довольно широко отмечались риски таких не­гативных последствий процесса создания госу­дарственных корпораций как: усиление нера­ционального присутствия государства в эконо­мике, неэффективность использования государ­ственного имущества, непрозрачность функцио­нирования и низкая подотчетность (подкон­трольность) государственных корпораций. Тем не менее наибольшую озабоченность вызывал риск дальнейшего расширения процессов созда­ния государственных корпораций, в том числе и в силу возникших предложений по законода­тельному определению возможностей создания государственных корпораций на уровне субъек­тов Российской Федерации.

При оценке государственной политики по созданию гос. корпораций важно разделять два аспекта: первый — насколько обоснованы задачи деятельности этих субъектов, а второй — в какой мере оправдан и обоснован выбор такого спосо­ба решения этих задач, как создание государст­венных корпораций (при наличии иных доста­точно отработанных вариантов, например фор­мирование и реализация федеральных целевых программ, создание акционерных холдингов на основе использования государственного имуще­ства). По нашему мнению, основные риски в от­ношении создания государственных корпораций были связаны, прежде всего, с выбором формы решения поставленных задач.

Государственная корпорация является одним из видов некоммерческих организаций. Органи­зационно-правовая форма «государственная корпорация» была законодательно определена еще в июле 1999 году путем внесения дополне­ния (ст. 7.1. Государственная корпорация) в Фе­деральный закон №7-ФЗ «О некоммерческих ор­ганизациях», принятый в январе 1996 года.

В отношении государственной корпорации неоднократно указывалось, что данная органи­зационно-правовая форма имеет существенные изъяны, в частности:

В целом в базовом законе о некоммерческих организациях крайне ограничен и формален пе­речень вопросов, которые должны быть опреде­лены в законах о создании государственных корпораций. Особые риски порождает возмож­ность неприменения норм закона о некоммерче­ских организациях к государственной корпора­ции, если это предусмотрено законом о ее соз­дании (ч.4 ст. 7.1. закона «О некоммерческих организациях»). Это теоретически открывает возможность создавать под каждую новую кор­порацию свою глубоко индивидуальную органи­зационно-правовую форму, выходя при этом без каких-либо ограничений за нормы базового за­кона «О некоммерческих организациях».

В конечном итоге динамичный процесс при­нятия законов в 2007 году по созданию государ­ственных корпораций обусловил целый ряд зна­чимых проблем, имеющих отношение к их те­кущему функционированию и «качеству» зако­нодательного определения данной организаци­онно-правовой формы.

Во-первых, следует отметить «рамочность» принятых законов о создании государственных корпораций. Практически все принятые законы отличаются низким уровнем детализации29 ус­ловий и принципов деятельности корпораций (за единственным исключением в виде закона о создании Фонда содействия реформированию ЖКХ), требуют для обеспечения практической работы принятия ряда подзаконных актов, опре­деления весьма значимых процедур на уровне самой корпорации. Для большинства созданных корпораций в принятых законах не определен порядок их реорганизации или ликвидации -есть только отсылочные нормы, что это может быть сделано на основе соответствующего фе­дерального закона (порядок ликвидации корпо­рации определен только применительно к Фонду содействия реформирования ЖКХ, в отношении которого определен срок его деятельности ).

Во-вторых, следует указать на низкий уровень «унификации» норм принятых законов о созда­нии государственных корпораций. Конечно, це­ли и задачи, направления деятельности каждой из корпораций весьма индивидуальны, но даже в случае близких по сути норм их изложение су­щественно различается, в том числе по деталь­ности и стилистике.

В-третьих, необходимо указать на слабый эффект для развития базового закона о неком­мерческих организациях. В принципе, можно было бы рассчитывать, что активизация исполь­зования норм по государственным корпорациям, принятие соответствующих законов приведет к обобщению практики, уточнению и дополнению норм закона о некоммерческих организациях, однако этого не произошло — лишь в одном слу­чае в 2007 году параллельно с принятием закона о Банке развития для обеспечения возможностей заимствования им средств в нормы ст. 7.1.закона «О некоммерческих организациях» было внесе­но дополнение в части в возможности форми­рования уставного капитала корпорации, опре­деляющего минимальный размер имущества го­сударственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.

Чрезмерно общий и структурно фрагментар­ный характер принятых законов о создании го­сударственных корпораций, низкий уровень за­конодательной регламентации деятельности корпораций привели также, по нашему мнению, к следующим проблемам:

1) задержка с началом реальной работы корпораций по решению их основных задач.
По состоянию на конец февраля 2008 года только Фонд содействия реформированию ЖКХ приступил в полной мере к реализации своих базовых функций, в других корпорациях про­должался процесс формирования и согласования различных документов, определяющих их прак­тическую деятельность;

2) расширение возможностей «теневого» лоббирования интересов различных сторон, риск «конъюнктурности» в принятии решений в
ущерб стратегичности и последовательности.

Создание корпораций приводит к существен­ному изменению «расстановки сил» в системе государственного управления, переходу к при­нятию отдельных важных решений на уровень корпораций, что при недостаточной регламента­ции33 деятельности корпораций, отсутствии в принятых законах норм, связанных с выявлени­ем и урегулированием возможных конфликтов интересов в процессе функционирования корпораций, краткости и неполноты норм по взаимо­отношениям корпораций с органами государст­венной власти, существенно повышает соответ­ствующие риски;
3) опасения в бизнес-среде (иногда «гиперболизация») возможных рисков от деятельности корпораций.

Эта проблема в значительной мере обуслов­лена нечеткостью границ деятельности и роста корпораций, неопределенностью правил и кри­териев отбора корпорациями объектов для под­держки, неясностью принципов управления и распоряжения ими своим имуществом, нечетко­стью их дальнейших планов по развитию своей деятельности, принципов построения взаимоот­ношений с бизнес-сообществом;

4) недоверие к государственным корпорациям со стороны гражданского общества.

Данная проблема связана с недостаточной регламентацией вопросов, связанных с осущест­влением государственного контроля за деятель­ностью корпораций, отсутствием эффективных инструментов гражданского контроля за их дея­тельностью, недостаточностью требований к их публичности и транспарентности.

На данном этапе достаточно очевидным явля­ется тот факт, что потенциал созданных госу­дарственных корпораций в значительной степе­ни определяется имущественным взносом Рос­сийской Федерации, наделением корпораций определенными правами и функциями, возмож­ностями гибкого использования финансовых ре­сурсов, их административным статусом, а также наличием определенного опыта (навыков). Все корпорации (возможно, только за исключением ГК «Олимпстрой») были сформированы за счет достаточно большого имущественного взноса Российской Федерации, хотя его структура (па­кеты акций, имущественные комплексы, денеж­ные средства и т.п.) применительно к каждой из корпораций достаточно индивидуальна.

Принципиальным ограничением в реализации потенциала государственных корпораций мож­но считать в целом недостаточный уровень определенности целей и принципов их деятель­ности, процедур формирования решений. Одно из потенциальных преимуществ всех государст­венных корпораций состоит в существенно большей гибкости в расходовании средств, рас­ширении возможных направлений их использо­вания.

Однако эти дополнительные возможно­сти для снижения риска злоупотреблений и (или) риска нерационального использования ре­сурсов должны быть «уравновешены» прозрач­ными и достаточно детальными критериями, регламентами принятия решения, процедурами оценки результатов деятельности. Это пред­ставляется особенно актуальным в связи с тем, что, с одной стороны, в отдельных созданных корпорациях есть внутренние функциональные противоречия (например, между некоммерче­ской природой самих корпораций и коммерче­ским характером управляемых ими акционер­ных компаний), а с другой стороны, многие кор­порации в силу своих больших ресурсных воз­можностей при недостаточной определенности их места в реализации государственной полити­ки, взаимоотношений с государственными орга­нами управления, неясности стратегий развития стали объектом сильного разнонаправленного воздействия различных заинтересованных сто­рон.

Отметим, что данные проблемы не решаются простым фронтальным усилением контроля со стороны государства. Напротив, если не опреде­лены критерии оценки деятельности корпора­ции, основные регламенты ее деятельности, то уже сами проверки (ввиду неопределенности то­го, как собственно оценивать деятельность кор­порации, интерпретировать те или иные реше­ния) могут стать инструментом давления на корпорацию, ее руководство со стороны различ­ных заинтересованных групп.

Принципиальной также представляется про­блема, что в законах о создании государствен­ных корпораций установлены полномочия орга­нов их управления, но не определены ни облас­ти, ни формы ответственности членов различ­ных органов управления корпораций за прини­маемые решения, достигнутые результаты дея­тельности, как перед государством, так и перед самими корпорациями. В законах по госкорпо­рациям указано кем, какими органами могут приниматься решения по прекращению полно­мочий членов и председателей наблюдательных советов корпораций, их единоличных исполни­тельных органов, однако не определены даже в самом общем виде «мотивы» для принятия та­ких решений. Это предопределяет «размывание» ответственности за результаты деятельности корпораций, нечеткость внешних мотиваций для органов управления корпораций.

Однозначно оценить в целом эффекты от соз­дания государственных корпораций крайне сложно, так как типология созданных корпора­ций весьма разнообразна, а принципы и проце­дуры их деятельности еще только формируются. Но в любом случае создание государственных корпораций представляется не бесспорным: в одних случаях существенны сомнения в необходимости создания отдельного субъекта реализа­ции государственной политики, в других — не слишком аргументированным представляется выбор такой формы, как государственная кор­порация.

Наряду с новыми возможностями с гос. кор­порациями связаны и существенные риски: раз­растание процесса создания новых государст­венных корпораций, «размывание» полномочий Правительства РФ в условиях нечеткости разде­ления компетенций, злоупотребление корпора­циями своим положением в рамках взаимоот­ношений с бизнесом, использование ими своего статуса для получения дополнительных функ­ций, полномочий, ресурсов, «теневизация» про­цессов согласования и принятия важных реше­ний в корпорациях, снижение качества управле­ния ресурсами при недостаточном уровне под­контрольности их деятельности государству и гражданскому обществу. Заметим также, что создание государственных корпораций задало новую, более высокую планку для ведомствен­ных и личностных амбиций.

Ускоренное принятие в 2007 году законов о создании государственных корпораций, в том числе за счет высшего политического ресурса, позволило сформировать некоторый упреждаю­щий объем полномочий и возможностей (потен­циал) для решения ряда стратегических задач социально-экономического развития России. Однако в настоящее время принципиально важ­ным становится вопрос насколько рационально и эффективно этот потенциал будет реализован: почти по каждой корпорации требуется допол­нительный значительный политико-административный ресурс для обеспечения их эффективной практической работы, контроля соответствия их деятельности поставленным за­дачам, снижения рисков «оппортунистического поведения» корпораций и искажающего воздей­ствия с их стороны на развитие рыночной эко­номики.

В целом можно заметить, что высокий статус и ресурсные возможности государственных корпораций пока не сбалансированы полнотой, четкостью и прозрачностью институциональных условий их деятельности. Баланс преимуществ и недостатков в настоящее время скорее отрица­тельный: проблемы уже заметны, а преимущест­ва еще надо продемонстрировать.

По нашему мнению, для обеспечения пози­тивного эффекта от деятельности государствен­ных корпораций и сокращения рисков целесооб­разно:

— применительно к созданным корпорациямчетко определить место и роль каждой корпорации в реализации государственной политики,
установить ограничения в плане нерационального расширения масштабов и областей их деятельности;
— принять конкретные стратегии и программы развития их деятельности, определить процедуры оценки их эффективности и результативности;
— обеспечить баланс между гибкостью в расходовании средств и регламентированностью принятия решения, развитостью процедур госу­дарственного и общественного контроля, прозрачностью результатов деятельности;
— задействовать фактор личной ответственности руководителей корпораций за результаты их деятельности;
— учитывая публичный характер задач корпораций, расширить составы их наблюдательных советов за счет лиц, пользующихся высокой репутацией в обществе и при этом не являющихся представителями различных ветвей государственной власти, органов управления государственных компаний;
— организовать проведение регулярной общественной (независимой) экспертизы результатов деятельности данных корпораций с представлением соответствующих докладов Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ;
— на уровне федерального законодательства боле четко определить условия и задачи создания государственных корпораций;
— установить в качестве обязательного требования для создания каждой корпорации предварительное наличие стратегии ее деятельности,
— обоснование невозможности решения поставленных задач иными способами, оценки рисков и предложений по возможным механизмам их ограничения;
— на основе обобщения практики существенно расширить и детализировать нормы закона о некоммерческих организациях в части государственных корпораций, обратив при этом особое внимание на вопросы принятия решений в корпорациях, реализации управленческих функций в отношении других хозяйствующих субъектов, взаимодействия с органами государственной власти, подотчетности и транспарентности деятельности, ответственности органов управления корпораций за достигнутые результаты, осуществления реорганизации и ликвидации корпораций.