При разработке концепции реформы местного самоуправления городские округа рассматривались как потенциальные точки экономического роста в регионах. Для развития их экономического и социально-культурного потенциала городским округам законодательством предоставлена большая свобода действий по проведению самостоятельной политики, чем городским поселениям: городские округа решают вопросы местного значения как муниципальных районов, так и поселений. Для финансового обеспечения решения вопросов местного значения этим территориям передаются доходные источники, закрепленные как за муниципальными районами, так и за поселениями.

Достаточно сложным на стадии разработки закона о местном самоуправлении был вопрос о том, какие критерии определения городского округа должны быть включены в текст закона. Попытки установления численности населения в качестве такого критерия не увенчались успехом, поскольку регионы Российской Федерации существенно различаются по численности городского населения, и определить границу отсечения городских поселений от городских округов в зависимости от численности их населения не удалось. Однако, по мнению ряда исследователей, численность населения города должна быть одним из ключевых факторов, рассматриваемых при наделении его статусом городского округа, поскольку именно численность населения характеризует «управленческий потенциал» города, а значит, и возможность решать с его помощью расширенный перечень вопросов местного значения.

При невозможности введения количественных критериев, характеризующих городские округа, было решено использовать критерий обеспеченности инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения и переданных государственных полномочий. При этом инфраструктурой должны быть обеспечены как городские округа, так и муниципальные районы, из состава которых исключается территория городских округов (ч. 2 ст. 11 Закона № 131-ФЗ).

Анализ истории организации управления территориями в России позволяет предположить, что с наибольшей степенью вероятности критерию обеспеченности инфраструктурой должны удовлетворять города областного значения (ранее - города областного подчинения), которые на протяжении советского периода развития России не включались в административные районы регионов. Таким образом, инфраструктура этих городов (социальная, транспортная и т.п.) развивалась независимо от инфраструктуры окружающих их административных районов. Всего в Российской Федерации на 1 января 2004 г. насчитывалось 652 города областного значения с численностью населения от 0,3 тыс. человек (г. Магас Республики Ингушетия) до 1413 тыс. человек (г. Новосибирск).

Еще одним видом «претендентов» на получение статуса городских округов являлись территории, имевшие статус самостоятельных муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Законом № 131-ФЗ было установлено, что городские поселения, являвшиеся муниципальными образованиями согласно ранее действовавшему законодательству о местном самоуправлении, становятся городскими округами с 1 января 2006 г., если иное не будет установлено законом субъекта РФ до  1 марта 2005 г. (абз. 4 ч. 3 ст. 84). При этом уточнялось, что стать городскими округами могли не все ранее действовавшие поселенческие муниципальные образования, а только муниципалитеты, решавшие на своей территории все вопросы местного значения. Если же территория города включалась в территорию района и законом субъекта Федерации устанавливались вопросы местного значения отдельно для каждого уровня муниципалитетов, разграничивались объекты муниципальной собственности и доходные источники между ними, решение о статусе такого поселения в обязательном порядке должен был принимать субъект Федерации. Однако случаи разграничения полномочий, объектов собственности и доходных источников между муниципалитетами различного уровня региональными законами были единичны. В связи с этим городскими округами имели право стать практически все городские поселения (города областного и районного значения, поселки городского типа (далее - пгт)), имевшие статус муниципальных образований по Закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ.

Необходимо отметить, что множества - «самостоятельные муниципальные образования по Закону 1995 г.» и «города областного значения» - являлись пересекающимися, но не совпадающими. Кроме городов областного значения, в отдельных регионах статус самостоятельных муниципальных образований имели города районного значения, пгт, сельсоветы. Это утверждение прежде всего относится к регионам с двухуровневой и поселенческой системой организации местного самоуправления, однако и в отдельных регионах с районной моделью организации местного самоуправления отдельные города и поселения являлись муниципалитетами (например, в Ленинградской, Калужской областях).

В то же время далеко не все города областного значения были муниципальными образованиями. Достаточно широкое распространение в регионах с районной моделью организации местного самоуправления получила практика включения городов областного значения в административные районы и создания так называемых единых муниципальных образований «город-район». Примерами могут служить такие муниципальные образования, как «г. Старая Русса и Старорусский район», «г. Боровичи и Боровичевский район» Новгородской области, «г. Выборг и Выборгский район» Ленинградской области и многие другие.

Исходя из вышесказанного, при анализе стратегии регионов по наделению городских поселений статусом городского округа особое внимание уделялось следующим моментам. Во-первых, политике регионов по отношению к городам областного значения, которые в большинстве своем являются крупнейшими городами регионов с наиболее развитой экономической базой и социальной инфраструктурой. Во-вторых, отношению региональных властей к городам, имевшим статус самостоятельных муниципальных образований по ранее действующему законодательству о местном самоуправлении, у органов власти которых имелся опыт решения вопросов местного значения, перечень которых по Закону 1995 г. (№ 154-ФЗ) был даже несколько шире перечня, установленного Законом № 131-ФЗ.

В ходе анализа были использованы следующие источники информации:

     •  информация Минрегионразвития РФ о реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в том числе данные о количестве муниципальных образований разных типов в субъектах Федерации (на 1 октября 2005 г.);

     •  сборник Госкомстата РФ «Численность населения РФ по городам, поселкам городского типа и районам на 1 января 2004 г.»;

     •  законы о региональных бюджетах на 2004 г.;

     •  региональные законы об установлении границ и наделении ста

тусом муниципальных образований.

Информация Минрегионразвития РФ стала отправной точкой исследования, поскольку в ней содержатся данные об общем количестве городских округов, в том числе вновь образованных городских округов, на территории каждого субъекта Федерации.

Анализ законов о региональных бюджетах на 2004 г. позволил составить перечень городских поселений, являвшихся муниципальными образованиями по законодательству о местном самоуправлении 1995 г. Выбор законов о бюджетах в качестве источника информации был обусловлен тем, что в них содержался полный перечень территорий, обладавших всеми признаками муниципального образования, включая местный бюджет.

Сборник Госкомстата РФ о численности населения Российской Федерации по городам, поселкам городского типа и районам, помимо численности населения, содержит также информацию о статусе административно-территориальных единиц субъектов Федерации. На основании данных, содержащихся в этом сборнике, были определены перечни городов областного и районного значения в каждом регионе.

И наконец, региональные законы об установлении границ и наделении территорий статусом муниципальных районов, городских округов и поселений (городских и сельских) позволили составить полные списки городских округов в субъектах Федерации.

Анализ проводился по 75 регионам, остальные регионы были исключены из анализа по нескольким причинам:

     •  отличная от остальной части Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления (г. Москва, Санкт-Петербург);

     •  отсутствие необходимых нормативно-правовых актов в общедоступных правовых базах (Республика Ингушетия, Карачаево-Черкесская   Республика,   Ульяновская   область,   Таймырский, Эвенкийский,  Корякский,  Агинский Бурятский,  Чукотский  и Усть-Ордынский Бурятский АО).

В результате проведенного анализа регионы были разделены на несколько групп в соответствии с политикой региональных властей по созданию городских округов.

В первую группу вошли регионы, которые наделили статусом городского округа все города областного значения, имевшие статус муниципального образования до начала муниципальной реформы 2003 г. Эта группа является наиболее многочисленной, в нее входят 51 из 75 регионов, включенных в исследование (см. табл. 2.6). При этом в большей части регионов, вошедших в эту группу, городскими округами стали все города областного значения, поскольку все они ранее были муниципальными образованиями (31 из 51 регионов), в остальных - только отдельные города.

Ко второй группе были отнесены Брянская, Ивановская области и Республика Коми, в которых к началу реформы статус муниципального образования имели не только города областного значения, исторически не включавшиеся в административные районы, но и города районного значения. При этом вопросы местного значения, собственность и доходные источники между муниципалитетами разного уровня не разграничивались. Все эти муниципальные образования получили статус городских округов в соответствии с ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ.

Третью группу составили регионы, в которых часть городских поселений, имевших статус муниципальных образований, не получили статуса городского округа. При этом в 5 регионах статуса городского округа были лишены города районного значения и поселки, в 13 регионах - города областного значения.

В результате не получили статус городского округа 54 города областного значения, которые ранее были территориями самостоятельных муниципальных образований. При этом большая часть из них являются достаточно крупными городами, у которых есть возможность решать вопросы местного значения городского округа: налицо значительный управленческий потенциал, развитая инфраструктура, достаточная налоговая база. Наиболее крупными городами являются г. Ангарск (245,5 тыс. человек) Иркутской области, г. Гатчина (88,4 тыс. человек) Ленинградской области, г. Нерюнгри (65,8 тыс. человек) Республики Саха (Якутия), г. Белореченск (60,3 тыс. человек) и Лабинск (62,9 тыс. человек) Краснодарского края.

Четвертая группа состоит всего из двух регионов - это Приморский край и Ярославская область. В этих регионах некоторые города областного значения впервые стали самостоятельными муниципальными образованиями в соответствии с законодательством о местном самоуправлении 2003 г. До этого момента они были включены в административные районы в качестве административных центров. Соответственно, решение вопросов местного значения на территории этих городов осуществляли органы власти района.

В Приморском крае городскими округами стали города областного значения Спасск-Дальний, Уссурийск и Лесозаводск, ранее не имевшие статуса муниципального образования. Тем самым все города областного значения в этом регионе стали городскими округами.

Достаточно показателен случай Ярославской области, где по решению субъекта Федерации только г. Ярославль и Переславль-Залесский должны были получить статус городских округов. Остальные города областного значения, как и ранее, предполагалось включить в районы. Однако активное сопротивление этому решению жителей г. Рыбинска, инициировавших судебные разбирательства по вопросу наделения города статусом городского округа, привели к тому, что региональные власти были вынуждены изменить свое первоначальное решение. В результате 19 сентября 2005 г. был принят Закон области № 42-з «О внесении изменений в Закон Ярославской области «О наименованиях, границах и статусе муниципальных образований Ярославской области», наделивший Рыбинск статусом городского округа.

Пятую и шестую группы регионов составляют регионы, которые, используя недоработки федерального законодательства, пошли на фактическое искажение логики муниципальной реформы. В частности, в пятую группу были включены регионы, в которых городские округа создавались на базе сельских районов; в шестую - регионы, наделившие города областного значения с подведомственной им территорией статусом муниципального района.

Практика создания городских округов на базе сельских районов получила достаточно широкое распространение в ряде регионов. Стремясь сохранить ранее существовавшую районную модель организации местного самоуправления, региональные власти Калининградской, Сахалинской и Свердловской областей на большей части территории региона наделили бывшие административные районы статусом городских округов, тем самым нарушив право сельского населения на создание наиболее близкой к нему власти - поселений. Попытка сделать городскими округами все административные районы была предпринята в Оренбургской области, но впоследствии это решение было изменено. В ряде регионов городскими округами стали отдельные административные районы. Полный перечень регионов, отнесенных к пятой группе, приводится в табл. 2.6.

Одним из наиболее экзотичных примеров городского округа в Российской Федерации является архипелаг Новая Земля, который по административно-территориальному делению относится к территории Архангельской области. Статус городского округа это муниципальное образование получило в соответствии с Законом Архангельской области от 23 сентября 2004 г. № 258-внеоч-ОЗ «О статусе и границах территорий муниципальных образований в Архангельской области». При этом характеристики этой территории абсолютно не соответствуют ни представлениям о том, что такое городской округ, ни международной практике по созданию городских округов. На архипелаге, площадь которого составляет около 80 тыс. кв. км, проживает 2,7 тыс. человек (данные Госкомстата РФ на 1 января 2004 г.). Большая часть населения острова сконцентрирована в двух действующих там рабочих поселках - Рогачево и Белушья Губа.

И наконец, последняя шестая группа регионов - регионы, создавшие на территории отдельных городов не городские округа, а муниципальные районы. Примеры такой политики продемонстрировали региональные власти Мурманской и Челябинской областей. В Мурманской области статус муниципального района получил город областного значения Кандалакша с подведомственной территорией. В Челябинской области - г. Еманжелинск и Коркино.

Особенностью этих городов являлось то, что на подведомственной им территории располагались поселки городского типа. В результате проведенных реформ города получили статус городских поселений наравне с некогда подведомственными им поселками. Соответственно, в каждом из этих городов было создано два уровня власти: органы управления муниципального района и городского поселения.