Анализ ситуации, сложившейся вокруг муниципальной реформы, выявил всю сложность и противоречивость процесса преобразова­ний в данной сфере. С точки зрения реализации Закона № 131 -ФЗв 2005 г. этот процесс можно разделить на три этапа: эволюционный этап подготовки муниципальной реформы, кризис муниципальной реформы и этап регионализации и компромиссов. При этом важ­нейшим является вопрос о причинах кризиса муниципальной ре­формы. Обычно обсуждаемые в данном контексте факторы лежат на поверхности и связаны с недостаточной готовностью многих регио­нов к проведению реформы и некоторыми частными ошибками про­цесса реформирования. Если бы возникшие трудности действитель­но порождались только данными факторами, трехлетний переход­ный период, позволяющий растянуть во времени процесс преобра­зований, мог бы считаться приемлемым решением.

Однако проведенный анализ показал, что кризис был в первую очередь порожден глубинными, базовыми противоречиями самой концепции муниципальной реформы, ее внутренней несогласован­ностью и неадаптированностью к особенностям российской ситуа­ции. В этих условиях оттягивание сроков введения реформы в дей­ствие и внесение частичных корректив не устранят причины кризиса и, более того, могут привести к потере того позитивного потенциала, который мог бы реализоваться в процессе реформирования.

Не менее важны и политические причины возникших кризисных явлений: противодействие реформе со стороны региональных вла­стей, стремление субъектов Федерации усилить свой контроль за муниципальными образованиями и централизовать законодательно закрепленные за ними полномочия.

В то же время нельзя недооценивать объективные сложности ре­формирования. Исследование показало, что формально количество муниципальных образований в Российской Федерации выросло примерно в 2 раза. Однако в условиях, когда во многих регионах наделение поселений статусом муниципальных образований было формальным, эти структуры не имели муниципальной собственно сти и муниципального бюджета, реальный объем необходимых пре­образований оказался много большим даже в чисто количественном выражении. Так, по осуществленным оценкам, в результате прове­дения муниципальной реформы число самостоятельных участников межбюджетных отношений должно было увеличиться в 5,7 раза.

Анализ последствий регионализации проведения муниципальной реформы не менее важен, чем выявление причин кризиса. Детальное изучение результатов преобразования территориальной организации местного самоуправления выявило, что и в условиях подробного регулирования данного процесса с федерального уровня различие региональных моделей оказалось достаточно велико. Позиции ре­гионов различались по вопросам формирования вновь образованных поселений, наделения городских поселений статусом городско­го округа и т.п.

Так, одни регионы практически не осуществляли объединения уже сложившихся субмуниципальных структур, создавая муници­пальные образования поселенческого типа на базе бывших сельсове­тов либо других аналогичных подразделений районной администра­ции, другие же активно проводили политику объединения террито­рий. В результате в 19 регионах количество вновь созданных посе­лений незначительно отличается от числа бывших субмуниципаль­ных структур, тогда как в 19 субъектах Федерации снижение числа вновь созданных поселений по сравнению с количеством субмуни­ципальных структур составило от 10 до 40%, а в 10 регионах - от 40 до 80%.

Применительно к наделению городских поселений статусом го­родского округа политика регионов также существенно различалась. Одни регионы наделяли подобным статусом все города областного значения либо даже те города, которые ранее не были самостоятель­ными муниципальными образованиями. Правда, последнее харак­терно лишь для двух регионов - для Ярославской области, где г. Ры­бинск добился статуса городского округа в результате активной по­зиции горожан, и для Приморского края. Другие же, напротив, включали ранее самостоятельные города в состав муниципальных районов. В результате не получили статуса городского округа 52 города областного значения, которые ранее были самостоятель­ными муниципальными образованиями, в том числе г. Ангарск (245,5 тыс. человек) Иркутской области, г. Гатчина (88,4 тыс. чело­век) Ленинградской области, г. Нерюнгри (65,8 тыс. человек) Рес­публики Саха (Якутия), г. Белореченск (60,3 тыс. человек) и г. Ла-бинск (62,9 тыс. человек) Краснодарского края.

В ряде регионов городские округа были созданы на уровне сель­ских районов, либо муниципальные районы создавались на город­ских территориях, что, очевидно, искажает подходы к реформирова­нию территориальной структуры местного самоуправления, преду­смотренные федеральным законодательством.

Однако наиболее активно процесс регионализации пошел после принятия решения об откладывании вступления в силу Закона № 131-ФЗ и установлении трехлетнего переходного периода, в тече­ние которого регионы получили право самостоятельно определять темпы и масштабы реформирования применительно к вновь создан­ным поселениям. Анализ регионального законодательства по данному вопросу позволил провести следующую типологию субъектов Феде­рации исходя из подходов к реализации муниципальной реформы:

   ‑   регионы, декларировавшие в своих нормативно-правовых актах полномасштабное внедрение муниципальной реформы с 1 января 2006 г.;

   ‑   регионы, закрепившие часть вопросов местного значения всех вновь созданных поселений за муниципальными районами (поселениям оставлено от 3 до 22 вопросов местного значения); некоторые  из регионов этой группы  предусмотрели поэтапное расширение полномочий поселенческих муниципалитетов;

   ‑   регионы, установившие разные темпы реализации муниципальной реформы для различных групп вновь созданных поселений;

   ‑   регионы, фактически не начавшие реализацию муниципальной реформы в 2006 г. и передавшие все вопросы местного значения поселений на уровень муниципальных районов.

Тот ограниченный материал по фактическому осуществлению преобразований на муниципальном уровне в различных группах ре­гионов, который удалось вовлечь в анализ, показывает, что на основе исследования установленных на региональном уровне формаль­ных институциональных рамок осуществления муниципальной ре­формы невозможно оценить реально происходящие процессы. Так, даже в тех регионах, где декларируется полномасштабное внедрение реформы, на практике используются разнообразные инструменты ограничения самостоятельности вновь созданных поселений, важ­нейшим из которых являются соглашения о передаче полномочий от поселений муниципальным районам.

Анализ опыта трех регионов (Новосибирская область, Ставро­польский край, Тверская область), осуществлявших в той или иной мере реализацию муниципальной реформы с 2005 г., также позволил сделать определенные выводы о факторах, влияющих на ее осуще­ствление.

Во-первых, очевидно, что даже в регионах, где в течение доста­точно длительного времени господствовала поселенческая модель, поселения накопили серьезный опыт работы, поселенческие адми­нистрации достаточно многочисленны и высококвалифицированны (в Ставропольском крае средняя численность поселенческих адми­нистраций составляет 12 человек и 85% глав муниципальных обра­зований имеет высшее образование), осуществляется ограничение полномочий муниципальных образований по сравнению с преду­смотренным в Законе № 131-ФЗ. В какой мере это связано с полити­ческими факторами, а в какой - с реальными искажениями в распре­делении вопросов местного значения между муниципальными рай­онами и поселениями, закрепленном федеральным законодательст­вом, еще предстоит выяснить.

В то же время опыт пилотных регионов интересен тем, что там происходила передача полномочий не только от поселений муници­пальным районам, но и от муниципальных районов - поселениям. Так, в ряде районов Ставропольского края на поселенческий уровень были переданы полномочия по дошкольному и частично по допол­нительному образованию. В отдельных случаях осуществлялась также передача полномочий в сфере здравоохранения. По достаточ­но единодушному мнению руководителей поселений Новосибир ской области, на поселенческий уровень должны быть дополнитель­но переданы следующие вопросы местного значения:

   ‑   текущее содержание и ремонт учреждений образования;

   ‑   текущее содержание и ремонт учреждений здравоохранения;

   ‑   организация дошкольного образования;

   ‑   организация дополнительного образования;

   ‑   организация услуг скорой помощи.

Во-вторых, опыт рассмотренных регионов продемонстрировал, что модель организации управления муниципальными образования­ми, предусматривающая назначение руководителя местной админи­страции по контракту, позволяет оставить у власти практически всю прежнюю муниципальную элиту, тогда как прямые выборы приво­дят к несколько более динамичному обновлению руководящего со­става муниципальных образований. Так, в Новосибирской области, где избранный глава муниципального района возглавляет местную администрацию, из 30 вновь избранных глав 6 не имели отношения к прежней властной элите. В то же время в Ставропольском крае, где глава администрации назначается по контракту, эту должность в 22 районах из 25 заняли бывшие главы упраздненных территориаль­ных государственных администраций либо их первые заместители.

В-третьих, практика пилотных регионов подтвердила, что преоб­разования в финансовой сфере представляют наибольшую слож­ность. При этом в рамках реформы не удалось сформировать финан­совый механизм, обеспечивающий расширение самостоятельности муниципальных образований. Напротив, их реальная финансовая самостоятельность оказалась еще более ограниченной. Были выяв­лены следующие особенности осуществления реформы межбюд­жетных отношений в пилотных регионах:

   ‑   реформа межбюджетных отношений в Новосибирской области и Ставропольском крае, несмотря на формальное изменение нормативно-правовых документов и методик финансового выравнивания, фактически оказалась незавершенной (в конечном счете, и в том, и в другом регионе осуществляется не выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а финансирование дефицита местных бюджетов);

   ‑   реформирование межбюджетных отношений привело к сущест­венному снижению доли налоговых и неналоговых доходов в местных бюджетах даже в том случае, когда на региональном уровне закреплялись дополнительные нормативы налоговых от­числений;

   ‑   в структуре межбюджетных трансфертов муниципальным обра­зованиям резко, до 75-80%, возросла доля целевых средств (суб­сидий и субвенций) по сравнению с нецелевыми, что также спо­собствовало ограничению финансовой самостоятельности орга­нов местного самоуправления.