1.1. Основные отличительные особенности и приоритеты проекта федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов

Федеральный бюджет на 2008-2010годы сформирован исходя из стратегических задач и ориентиров бюджетной политики, содержащихся в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008-2010 годах».

Основными приоритетами бюджетной политики, как указывается в Послании, должны стать меры, направленные на финансовое обеспечение крупных программ и проектов, имеющих общенациональное значение, включая реализацию приоритетных национальных проектов, а также поэтапное повышение минимального размера оплаты труда до уровня не нижепрожиточного минимума трудоспособного населения, решение задачи доведения размеров социальных пенсий до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера.
Основными отличительными особенностями проекта федерального бюджета на2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов являются: планирование и утверждение бюджета на трехлетний период в форме закона, изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и не нефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета, выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, соблюдение принципа адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики.

Данный подход позволяет придать бюджетному процессу более предсказуемый и стабильный характер, а социальные проблемы решать в рамках единой системы преобразований на среднесрочную перспективу.
Текстовыми статьями и приложениями к законопроекту показатели федерального бюджета сформированы раздельно на 2008 год и на 2009-2010годы, имея в виду, что показатели планового периода (2009-2010 гг.)будут уточняться при составлении и утверждении проекта федерального бюджета на 2009 год и на период до 2011 года.
Переход к среднесрочному бюджетированию, использование новой укрупненный структуры доходов (нефтегазовые и не нефтегазовые) позволит, по мнению Минфина России, обеспечить стабильный уровень государственных расходов вне зависимости от колебаний внешней конъюнктуры и поддерживать долгосрочную макроэкономическую устойчивость.
В целях решения задач, поставленных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, по повышению уровня и качества жизни населения, предполагается сформировать законодательную базу для эффективного использования части нефтегазовых доходов федерального бюджета, аккумулируемых в Фонде национального благосостояния. Так, средства сформированного по состоянию на 1 февраля2008 года Фонда национального благосостояния в размере 470,7 млрд.рублей, в части доходов от их размещения, будут использоваться для со-финансирования добровольных пенсионных накоплений. Объем такого использования будет определен после принятия соответствующего закона. Кроме того, в дальнейшем, по мере пополнения Фонда национального благосостояния, часть его средств могут служить источником покрытия дефицита пенсионной системы, который, по актуарным оценкам Пенсионного фонда России, уже в 2012 году может составить величину равную 1% ВВП.
Приоритетными целями и задачами проекта федерального бюджета на 2008год и на плановый период 2009 и2010 годов определены развитие человеческого потенциала и создание эффективной социальной инфраструктуры. Будет продолжена реализация национальных проектов(включая программные меры по демографической политике), намечен переход к эффективной миграционной политике. Значимыми объявлены цели, связанные с реформированием ЖКХ, жилищным строительством, снижением доли ветхого и аварийного жилья, финансовым оздоровлением всех организаций ЖКХ.
Ставится задача устойчивого роста доходов, поэтапного повышения минимального размера оплаты труда (МРОТ)до уровня не ниже прожиточного минимума (ПМ) и социальной пенсии до ПМ пенсионера. Предусмотрены меры, направленные на повышение качества и доступности услуг в таких важных сферах как образование и здравоохранение, а также рост заработной платы занятых в них кадров.
Заявленные цели, вне всякого сомнения, значимы и актуальны. Решение имеющихся проблем в социальной сфере становится крайне важным вопросом не только с социальной, но и с экономической позиции. Безотлагательное повышение низкого качества жизни значительной части населения страны становится имманентным требованием не только для преодоления негативных демографических тенденций, улучшения здоровья и образования россиян, но и для снятия имеющихся проблем на пути прогрессивных экономических преобразований.
В этой связи возникает ряд вопросов: о концептуальном и нормативном обеспечении бюджетного процесса, о достаточности бюджетных ресурсов для динамичного развития социальной сферы. Ведь только с помощью детально разработанных бюджетных инструментов можно определить потребность в ресурсах по социальным блокам с обоснованием соотношения между долями федерального и территориальных бюджетов, а также требуемых трансфертах.
Концептуальное обоснование стратегического развития социальной сферы требует разработки прогноза соотношения расходов государства, финансовых ресурсов государственных внебюджетных фондов и бюджетов домохозяйств в реализации четко определенных социальных целей, позволяющих уже в среднесрочной перспективе преодолеть системные недостатки в жизнедеятельности населения.
 
1.2. Основные социальные параметры проекта федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов

Общий объем расходов федерального бюджета на 2008 год определен науровне6570,3 млрд. рублей (18,8% ВВП), на 2009 год – 7465,4 млрд.рублей(18,8% ВВП), на 2010 год – 8089 млрд. рублей (18,1% ВВП). В номинальном выражении темпы роста бюджетных расходов к предыдущему году составят в2008 году — 117,0%, в 2009 году — 113,4%, в 2010 году –108,6%, в реальном выражении – соответственно 109,3%, 106,4% и 102,5%.

Таким образом, при формировании проекта федерального бюджета на 2008год и на плановый период 2009 и 2010 годов в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации соблюден принцип адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики.

Структура расходов федерального бюджета на социальные цели остается достаточно стабильной (см. таблицу 1).

 Таблица 1 Структура социальных расходов проекта федерального бюджета в 2008-2010 годах

Приоритеты и параметры проекта бюджета 2008-2010 годов в основном соответствуют задачам, поставленным Президентом России в Бюджетном послании. Бюджет 2008 года сохраняет позитивные черты социальной части федерального бюджета 2007 года.

Совокупные расходы на социальные отрасли и социальную политику составят в 2008 году 940 млрд. рублей, что будет соответствовать 2,7% ВВП, или 14,4% от всех расходов федерального бюджета. Эта величина за трехлетний период возрастет на 44% (по отношению к2007 году) при расчетах в текущих ценах, или на 18% в реальном выражении (с учетом инфляции). В то жевремя, представленные расходы по годам практически сохранят свою долю в ВВП – 2,7% и в расходах федерального бюджета – 14,2-14,6%.

Низкий уровень социальных расходов в федеральном бюджете определяется тем фактом, что подавляющая их часть обеспечивается с помощью территориальных бюджетов: 76% на образование и здравоохранение, более90% на ЖКХ и более 70% на социальную политику. Учитывая эти доли расходов, можно оценить величину затрат на социальную сферу в консолидированном бюджете на уровне
11,2-11,7% ВВП. Если прибавить к ним межбюджетные трансферты на социальные цели и трансферты государственным внебюджетным фондам, то совокупная величина на социальные цели в консолидированном бюджете составит величину равную17-18%ВВП.

Как оценить данную величину расходов? В качестве макроэкономических ориентиров можно использовать соответствующие удельные величины затрат в развитых странах на исполнение важнейших социальных функций государства: здравоохранение, образование, отдых и культуру, социальную защиту, жилищно–коммунальное обслуживание. В связи с этим следует отметить, что социальные бюджеты в большинстве промышленно развитых стран служат для реализации целей по повышению качества жизни населения и являются эффективными механизмами перераспределения произведенного национального продукта. Так, в промышленно развитых странах через бюджет «проходит» до50 и более процентов ВВП (в России — 18,8% ВВП в 2008 году), а доля социальных расходов составляет, как правило, 25-30% ВВП (см.таблицу 2).

Таблица 2 Совокупные расходы «расширенных правительств» России и ряда зарубежных стран (в % к ВВП)

Источник: Шахова Г.Я., Боженко И.П. Государственные расходы и социально-экономическое развитие //Финансы. 2005. № 8, С. 64.

Таким образом, Россия тратит на социальные цели на 5-8 процентных пунктов ВВП меньше, чем развитые страны. Это во многом объясняет хроническую ситуацию недофинансирования социальной сферы. При этом реальные ресурсы имеются. Объем резервного фонда составляет примерно 10% ВВП. Возникает правомерный вопрос: какой смысл дальнейшего пополнения резервного фонда в условиях столь критического недофинансирования социальной сферы? 

Центральным вопросом межбюджетных отношений в стране является выравнивание финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении субъектов Российской Федерации. Из-за существующих территориальных различий в размещении и структуре отраслей экономики данная проблема носит объективный характер. Это связано со сверхвысокой концентрацией основной массы промышленного производства, финансовых возможностей налогоплательщиков в ограниченном числе регионов страны, что приводит к высокой дифференциации в налоговой базе регионов.

Что касается продвижения в достижении финансовой самодостаточности субъектов Федерации, то оно особо не просматривается ни в 2008 году ни в периоде до 2010 года, что видно из пропорций в соотношении между расходами федерального бюджета и бюджетами других уровней. На 2008-2010годы это соотношение складывается в пропорции 56:44 в пользу федерального бюджета против50:50, установленных ранее Бюджетным кодексом. Создавшуюся ситуацию трудно признать логичной, когда значительные собранные в регионах налоговые и неналоговые доходы, включая ЕСН, концентрируются в федеральном бюджете, а затем частично в виде межбюджетных трансфертов возвращаются в бюджеты других уровней и в государственные внебюджетные фонды. В федеральном бюджете на 2008 год эти трансферты(включая трансферты государственным внебюджетным фондам)составляют 34,6%, а в2010 году они составят 33,6% всех расходов бюджетов данных фондов.

В рассматриваемый период роль межбюджетных трансфертов особенно значительна для Пенсионного фонда Российской Федерации (см.таблицы 3 и 4).

Таблица 4 Доля трансфертов из федерального бюджета в доходах государственных внебюджетных фондов и консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации, в %

Объем трансфертов государственным внебюджетным фондам будет расти намного быстрее величины трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. В результате данной тенденции доля межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в расходах федерального бюджета будет устойчиво снижаться с 14,4% в 2007году до 10,8% в 2010 году. Предусмотренное на 2008 год увеличение Федерального фонда финансовой поддержки регионов позволит снизить различия между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами Российской Федерации с 13 раз в настоящее время до 4раз. Это позволит сократить региональную дифференциацию в предоставлении субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями государственных и муниципальных услуг.

В тоже время доля трансфертов государственным внебюджетным фондам вырастет с 19,4% в2007 году до 22,8% в 2010 году. Это свидетельствует о неблагополучном положении дел с доходами государственных внебюджетных фондов(прежде всего Пенсионного фонда Российской Федерации), что объясняется в значительной мере последствиями снижения в 2005 году размера ЕСН, что было проведено без должных актуарных расчетов (см. таблицу 5).

Столь значительные трансферты государственным внебюджетным фондам не могут носить длительного характера в силу возможных экономических и финансовых рисков в будущем. Требуется принятие безотлагательных мер по обеспечению актуарной сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов с помощью соответствующего изменения размера ЕСН и трансформации его в страховые тарифы.

Таблица 5 Бюджетные трансферты федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов государственным внебюджетным фондам

В состав трансфертов, перечисляемых бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации входят расходы на выплату базовой части трудовой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан, дополнительного материального обеспечения граждан за особые заслуги перед Российской Федерацией, меры социальной поддержки Героев и Кавалеров ордена Славы и ордена Трудовой Славы, оплату стоимости проезда пенсионерам к месту отдыха и обратно в соответствии с Федеральным законом «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»,на покрытие дефицита бюджета Фонда. На2010 год впервые планируются ассигнования на выплату материнского(семейного) капитала.

Ассигнования федерального бюджета на выплату базовой части пенсии трудовой пенсии составят:

На среднесрочную перспективу предусматривается доведение размера социальной пенсии до прожиточного минимума пенсионера.

Для достижения этой цели в 2008 году предусматривается индексация базовой части трудовой пенсии с 1 апреля на 7% и повышение ее размера с1августа — на 14,6%, в 2009 году соответственно с 1 апреля — 6,8% и с1октября — на 18,2%, в 2010 году — индексация с 1 апреля на 6,5%.

В результате прогнозируемого повышения пенсий, размер социальной пенсии с 1 октября 2009 года должен превысить прожиточный минимум пенсионера на 3,5%, в 2010 году — на 1,3%.

В указанных ассигнованиях учтены дополнительные расходы по 8,0млрд.рублей ежегодно в связи с повышением базовой части трудовой пенсии гражданам, проработавшим в районах Крайнего Севера 15 календарных лет на 50%, и гражданам, проработавшим в приравненным к ним местностях20календарных лет — на 30%, независимо от места их жительства.

Следует отметить, что ранее, в соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года № 38-р,ПравительствоРоссийской Федерации планировало довести размер социальной пенсии до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера в 2008 году. В тоже время, предусматриваемых проектировками федерального бюджета на2007 и2008 годы финансовых средств для реализации этой задачи будет недостаточно.

В связи с этим целесообразно предусмотреть индексацию базовой части трудовой пенсии в 2008-2010 годах в размерах, обеспечивающих доведение размера социальной пенсии до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера в 2008 году.

Ассигнования на выплату ежемесячных денежных выплат (ЕДВ) в 2008году и на плановый период 2009 и 2010 годов определены с учетом численности лиц, имеющих право на ее получение и зарегистрированных в Федеральном регистре в количестве 16,1 млн. человек, с учетом тенденции снижения численности указанной категории лиц из-за высокого коэффициента смертности (в 2007году — 16,3 млн. человек).

Индексация ЕДВ предусматривается в 2008 году с 1 апреля на 7,0%, в 2009 году с 1 апреля — на 6,8% и в 2010 году — на 6,5%.

В составе ассигнований, передаваемых бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации в 2008-2010 годах на обеспечение ЕДВ, учтены расходы на цели предоставления отдельным категориям граждан набора социальных услуг.

Планируется, что соответствующие средства на основании учетных данных Федерального регистра лиц, сохранивших за собой после 1 октября каждого года право на получение набора социальных услуг, за счет перераспределения средств на ежемесячные денежные выплаты, будут направляться Фонду социального страхования Российской Федерации, Федеральному фонду обязательного медицинского страхования Российской Федерации и Федеральному агентству по здравоохранению и социальному развитию — на предоставление отдельным категориям граждан набора социальных услуг.

В целях обеспечения сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации из федерального бюджета на покрытие дефицита Фонда в 2008 году направляются средства в сумме 184,6 млрд. рублей, в 2009году — 149,1 млрд. рублей, в2010 году — 251,6 млрд. рублей.

Трансферты, передаваемые Фонду социального страхования Российской Федерации 

В составе трансфертов, перечисляемых бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации запланированы ассигнования на:

— выплаты пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет гражданам,не подлежащим обязательному социальному страхованию, и гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний в 2008 году — 18,2 млрд. рублей, в 2009 году— 17,9млрд. рублей, в 2010 году — 10,4 млрд. рублей;

— обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий в 2008году — 9,0млрд. рублей (140% к уровню 2007 года), в 2009 году — 9,7млрд. рублей(107,7% к предыдущему году), в 2010 году — 10,4 млрд.рублей (107,8% к предыдущему году).

Правительство Российской Федерации считает, что запланированные объемы средств на указанные расходы позволят в полной мере обеспечить предоставление инвалидам технических средств реабилитации в соответствии с расширенным Федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 года № 2347-р.

Однако, поданным Фонда социального страхования Российской Федерации и Минздравсоцразвития России, в ассигнованиях на указанные целина2008-2010 годы не учитывается задолженность по неисполненным заявкам инвалидов на обеспечение их техническими средствами реабилитацииза2005-2006 годы на общую сумму более 4 млрд. рублей.

Следует обратить внимание на не урегулированность данной проблемы и необходимость выделения из федерального бюджета средств на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации сверх сумм, установленных Федеральным законом от 19 декабря 2006 года № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год», выделить в 2007 году дополнительные средства на указанные цели в размере не менее 1,5 млрд. рублей.

Таким образом, необходимо увеличить ассигнования федерального бюджета на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации в2008 году, предусмотрев отдельную целевую статью расходов на погашение указанной задолженности. 

Субсидии и субвенции федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 

1.  В целях оказания финансовой поддержки субъектам Российской Федерации на реализацию закрепленных за ними отдельных полномочий предусмотрены субсидии федерального бюджета, в частности, по обязательствам:

— на осуществление мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, за исключением выплат, предусмотренных статьями 15 и 16.1 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О реабилитации жертв политических репрессий» в2008-2010 годах в сумме 2,6 млрд. рублей, 2,8млрд. рублей и 3,0 млрд.рублей соответственно;

— на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла в 2008-2010 годах в сумме 12,9 млрд. рублей, 13,8 млрд. рублей и 14,7 млрд. рублей, соответственно.

В материалах к проекту федерального бюджета на 2008-2010 годы отмечается, что объем субсидий по осуществлению мер социальной поддержки тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий определен исходя из численности соответствующих категорий граждан и размера ежемесячной денежной выплаты, установленной на соответствующий год, рассчитанной исходя из перечня льгот, установленных этим категориям граждан, сложившейся по состоянию на 1января 2007 года. Объем субсидий по осуществлению мер социальной поддержки ветеранов труда определен исходя из численности граждан, имеющих право на получение социальной поддержки по состоянию на 1 января2007 года, и уровня софинансирования в размере 20%.

2.  Расходы на реализацию делегированного субъектам Российской Федерации полномочия Российской Федерации по оказанию мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате 50 процентов жилищно-коммунальных услуг(в соответствии с Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, Федеральным законом от 26 ноября 1998года № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку «Теча», Федеральным законом от 10 января2002 года № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»,Федеральным законом от24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральным законом от 12января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах»)предусмотрены в 2008 году — в сумме 90 млрд. рублей, в 2009 году — 97 млрд. рублей, в 2010 году — 108,5 млрд. рублей.

Указанные расходы рассчитаны, исходя из федеральных стандартов предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1кв. метр общей площади жилья в месяц с учетом роста платных услуг населению в соответствующем году, социальной нормы площади жилого помещения в размере 18 кв. метров на одного гражданина и численности граждан, имеющих право на льготы по оплате жилого помещения и коммунальных услуг.

3.  Расходы на финансовое обеспечение делегированного полномочия Российской Федерации по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных Федеральными законами «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и «О ветеранах», с 2006 года включены в состав национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».

Объем ассигнований на указанные цели предусматривается в 2008 году -в сумме5,9 млрд. рублей, в 2009 году — 6,3 млрд. рублей, в 2010 году -6,7 млрд. рублей. Прирост составляет соответственно 13,4%, 6,7% и 6,3%.

В то же время, в отчете Счетной палаты Российской Федерации о результатах контрольного мероприятия «Анализ объемов финансирования в2006 году полномочий Российской Федерации, передаваемых для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», а также подготовка заключения о требуемых объемах субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение указанных полномочий в 2008 году» отмечается, что средств федерального бюджета на осуществление указанных полномочий предусматривается крайне не достаточно, выделяемые субвенции в большинстве регионов составляют 2-3% от потребности. Кроме того, при осуществлении данных полномочий бюджеты субъектов Российской Федерации несут дополнительные расходы по их администрированию, а также по оплате услуг банка по перечислению субсидий на приобретение жилья через банковские счета граждан. Однако эти расходы при расчетах субвенций не учитываются.

На современном этапе развития местного самоуправления ключевой проблемой является укрепление финансовой базы муниципальных образований, которые сегодня не располагают реальными возможностями обеспечить реализацию своих полномочий в полном объеме. Доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления для необходимых капитальных вложений, развития и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства, финансирования объектов муниципального образования, здравоохранения и других объектов инфраструктуры.

На сегодня доходы местных бюджетов позволяют лишь обеспечить выплату заработной платы муниципальным служащим и оплату коммунальных услуг, удельный вес которых в доходах местных бюджетов составляет в среднем в Российской Федерации около 60%.

Справочно: С 1 января 2006 года большинство субъектов Российской Федерации наделило вновь образованные административные органы поселений полномочиями по решению следующих вопросов местного значения:

— обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
— создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
— организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений;
— организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселений;

С помощью системы местных налогов и сборов, а также закрепленных отчислений от федеральных и региональных налогов, органы местного самоуправления должны иметь возможность выполнять возложенные на них функции для чего необходимо создать надежную собственную базу местных бюджетов. Должны также быть созданы законодательные условия для увеличения неналоговых источников местных бюджетов через эффективное использование муниципальными образованиями земли и имущества.

По мере передачи социальных полномочий и ответственности в регионы все более актуальным становится вопрос углубленного рассмотрения и анализа консолидированного бюджета. Очевидно, что рассмотрение социальных бюджетных расходов не должно ограничиваться только информацией по проекту федерального бюджета. Это связано с тем, что львиная доля социальных расходов финансируется не из федерального, а из бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, а поэтому требуется углубленный анализ консолидированного бюджета, доступной информации по которому практически не имеется.

Практические меры по развитию бюджетного федерализма и финансовому обеспечению функционирования социальной сферы страны предусмотрены в разделах:«социальная политика», «демографическая политика»,«социальное обслуживание и социальное обеспечение населения»,«занятость населения»,«государственные внебюджетные фонды» и «жилищная политика». 

В2008-2010 годах намечается сохранить относительно высокие темпы роста реальных доходов населения с учетом всех составляющих: заработной платы, выплат социального характера, доходов от собственности предпринимательской деятельности.

Согласно прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов, с учетом которого определены основные макроэкономические параметры проекта федерального бюджета на 2008-2010 годы, фонд заработной платы по сравнению с 2006 годом возрастет в 1,9раза, в то время как номинальный объем ВВП — в 1,7 раза. В результате должна заметно увеличиться доля фонда заработной платы в ВВП: с 23,2% в2008 году до 26,3% в 2010 году.

Справочно. Проектируемый фонд оплаты труда в стране составит:

— в 2008 году — 8921 млрд. рублей, размер средней заработной платы достигнет 15571 руб. в месяц;
— в 2009 году — 10299 млрд. рублей, размер средней заработной платы достигнет 18094 руб. в месяц;
— в 2010 году — 11771 млрд. рублей, размер средней заработной платы достигнет 20815 руб. в месяц;

Предполагается, что реализация данных бюджетных проектировок позволит не только компенсировать в ближайшие три года рост цен на товары, но и повышать на8-10% в год реальный рост покупательной способности заработной платы.

Динамичный рост заработной платы в среднесрочном периоде будет обеспечен сохраняющимися высокими доходами в экспортно-ориентированных отраслях экономики, осуществлением мер по повышению оплаты труда работников бюджетной сферы, а также мерами по стимулированию развития различных секторов экономики. Кроме того, увеличение заработной платы будет стимулироваться дефицитом высококвалифицированных специалистов, усиливаемым общим сокращением предложения трудовых ресурсов.

Размер среднемесячной заработной платы за 2007-2010годы в номинальном выражении возрастет в 1,94 раза, с 10728 рублей в2006 году до 20815 рублей в 2010 году, а в реальном выражении -соответственно в1,47 раза.

Соотношение средней заработной платы и прожиточного минимума (ПМ)составит в 2007 г. – 3,2; в 2008 г. — 3,5;2010 г. – 3,9. При позитивной динамике роста заработной платы Россия по-прежнему будет существенно отставать (в 2-5 раз) от стран Западной и Центральной Европы.

Прогнозируется сближение опережающих темпов роста среднемесячной заработной платы и производительности труда(производство ВВП в расчете на одного занятого). Если в 2006 году отношение темпов роста заработной платы к темпам роста производительности труда составляло 1,069, то к2010 году прогнозируется уменьшение данного показателя до 1,014.

В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о бюджетной политике в 2008-2010 годах продолжается дальнейшее осуществление мер, направленных на поэтапное повышение минимального размера оплаты труда (МРОТ) до уровня прожиточного минимума трудоспособного населения. В проекте основных характеристик федерального бюджета на 2008 год и на плановый период2009 и 2010 годов предусмотрено к 2011 году довести МРОТ до прожиточного минимума трудоспособного населения с учетом законодательного изменения структуры минимального размера оплаты труда.

В 2004 году минимальный размер оплаты труда составлял 600 рублей или23,1% от прожиточного минимума трудоспособного населения. В 2007 году с учетом законодательного изменения структуры минимального размера оплаты труда он возрастет до 2300 рублей или 56,6%от прожиточного минимума трудоспособного населения (ПМ).

Наследующих этапах МРОТ намечено повысить: с 1 декабря 2008 года до3000рублей в месяц, с 1 октября 2009 года до 3500 рублей в месяц. При этом величина прожиточного минимума трудоспособного населения в соответствии с «Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на2008 год и на период 2010 года» составит в 2008 году -4441 рубль, в2009 году — 4830 рублей, в 2010 году — 5238 рублей.

Таким образом, согласно заложенным в проекте параметрам МРОТ и ПМ, разрыв между ними сохранится и в 2010 году и достичь поставленной в Бюджетном послании задачи повышения МРОТ до ПМ не удастся.

В тоже время повышение минимального размера оплаты труда позволит усилить государственные гарантии в части размера оплаты труда, несколько упорядочить ситуацию со стоимостью рабочей силы на рынке труда, получить дополнительные поступления подоходного налога, вывести из «тени» часть заработной платы, скрытую от налогообложения, несколько снизить масштабы бедности среди работающих как в бюджетной, так и во внебюджетной сфере. При этом размеры и сроки повышения минимального размера оплаты труда должны быть увязаны с возможностями федерального, региональных и местных бюджетов.

Соотношение минимальной и средней заработной платы не входит в число регулируемых российским законодательством показателей. Между тем в настоящее время именно этот показатель является важнейшим для регулирования заработной платы в промышленно развитых странах. В Российской Федерации это соотношение 10-12%, что ниже рекомендуемых Международной организацией труда и Евросоюзом величин в40% и 50%,соответственно.

По мнению экспертов, предложенные темпы приближения МРОТ к величине прожиточного минимума все еще недостаточны и его повышение идет слишком медленно как с позиции покупательной способности МРОТ, так и с позиции соотношения минимальной и средней заработной платы: в 2007 году — 17%,в 2008 году — 19,3%; в 2009 году -19,3%; в 2010 году — 25% при рекомендуемом МОТ соотношении не менее 50%,а положениями Европейской социальной хартии — не менее 60%.

Затягивается утверждение нормативной правовой базы для перехода федеральных государственных учреждений на новые условия оплаты труда. С конца 2007года намечено осуществить необходимые меры, направленные на изменение систем оплаты труда работников бюджетной сферы, оплачиваемых сегодня по Единой тарифной сетке.

Учитывая необходимость указанного реформирования, в том числе путем стимулирования проведения мероприятий по поэтапному переходу федеральных бюджетных учреждений на новые системы оплаты труда, формирование бюджетных ассигнований на основе государственного задания по оказанию государственных услуг, в составе бюджетных ассигнований по разделу «Социальная политика» зарезервированы средства в объеме 16,9млрд. руб. в 2008 году, 46,2 млрд. руб. в 2009 году и 51,4 млрд. руб. в2010 году.

Уже в 2007 году будет решена поставленная Президентом Российской Федерации задача по удвоению уровня заработной платы работников бюджетной сферы в номинальном выражении. Если в 2005 году средняя заработная плата в бюджетной сфере составляла4158 рублей в месяц, то в2007 году с учетом запланированной с 1сентября индексации в 1,15 раза она достигнет 6242 рублей. В реальном выражении (с учетом инфляции)заработная плата 17,5 млн. работников бюджетной сферы, в том числе -4,1 млн. работников федеральных государственных учреждений, за этот период, как и планировалось, в среднем увеличится в 1,5 раза.

Кроме того, темпы роста фондов оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений будут соответствовать темпам роста инфляции: в2008 году – на 7% с 1 сентября; в 2009 году — на 6,8% с 1 августа и в2010 году – на 6,5% с 1 января. Следует отметить, что намеченное повышение оплаты труда работников федеральных бюджетных организаций на уровне прогнозируемой, а с учетом сроков проведения индексации, то фактически более низкой по сравнению с инфляцией, означает ее фактическое замораживание на планируемый трехлетний период. Это приведет к снижению реальной покупательной способности заработной платы данной категории работников и еще больше увеличит существующую диспропорцию с заработной платой в других отраслях экономики. Как следствие, не произойдет приближения размеров и основной части тарифных ставок ЕТС (по экспертным оценкам – до 16-го разряда) к величине прожиточного минимума.

Важно при этом напомнить, что в связи с отменой пункта 2 ст. 129Трудового кодекса Российской Федерации увеличение заработной платы в новых правовых реалиях означает возможность включения в МРОТ и в«валовую» заработную плату различного рода выплат и компенсаций (за совмещение профессий, сверхурочную работу и другого рода выплаты). Это будет искажать реальную (с позиции покупательной способности) стоимость повышения оплаты труда, что в еще большей степени усугубит ситуацию, связанную с оплатой труда в бюджетной сфере.

Таким образом, Правительство России не планирует в 2008-2010 годах существенного (реального) повышения заработной платы федеральным работникам бюджетной сферы, что не позволит в должной мере обеспечить проведения мер, направленных на повышение качества услуг в области образования, здравоохранения, культуры и ЖКХ.

Политика в области заработной платы работников бюджетной сферы кроме установления ежегодных индексаций будет увязываться с реформированием бюджетных учреждений и изменением типа существующих государственных или муниципальных учреждений.

Кроме того, увеличению размера оплаты труда будет способствовать переход на системы оплаты труда с учетом специфики видов экономической деятельности. Размеры и условия оплаты труда работников бюджетных учреждений будут определяться в соответствии с разграничением полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами, органами местного самоуправления. В настоящее время на федеральном уровне устанавливаются размеры и условия оплаты труда только работников федеральных государственных учреждений. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда работников государственных учреждений. Это позволяет более гибко регулировать заработную плату, устанавливать ее на уровне, обеспеченном финансовыми ресурсами.

В тоже время, о дальнейшей динамике и характеристиках заработной платы работников бюджетной сферы (а это 17,5млн. занятых, включая госслужащих) по представленным материалам судить трудно, поскольку состояние дел в этой сфере во многом определяется состоянием территориальных бюджетов. Анализ статистических материалов свидетельствует о том, что отставание оплаты труда работников бюджетной сферы носит хронический и достаточно застойный характер (кроме сферы управления), не превышая по отдельным социальным отраслям 60-75%отсреднего по стране уровня. Так, среднемесячная заработная плата работников образования в I полугодии 2006 г. составила 66% от среднего российского уровня, здравоохранения и предоставления социальныхуслуг-75%.

Самые низкооплачиваемые в профессиональной группе специалистов высшего уровня квалификации — это специалисты-медики, средняя заработная плата которых составила 4863 рубля; библиотекари, психологи, специалисты в сфере социальных проблем (5,0-5,5 тыс. рублей);преподаватели в средней и начальной школе и дошкольного образования, архивоведы, хранители музеев, специалисты по методике обучения и воспитательной работе (6,4-6,8 тыс.рублей.

В этой связи, по мнению ФНПР, необходимо предусмотреть в проекте федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и2010 годов финансовые ресурсы на ежегодную индексацию в размере 20%тарифныхставок (окладов) работников организаций бюджетной сферы, оплачиваемых по ЕТС, и принятия необходимых мер по обеспечению финансирования соответствующих расходов на всей территории Российской Федерации, включая внесение изменений в бюджетные проектировки межбюджетных трансфертов.

Следует учитывать и тот факт, что на оценку «реальной» заработной платы влияют такие факторы, как совмещение профессий, сверхурочная работа и другие подобного рода выплаты, которые существенно искажают картину с уровнем заработной платы бюджетникам.